Código DOI:
10.15691/07194714.2021.002
Páginas
37 - 64
Publicado
Jul 20, 2021
Palabras Claves
Resumen
Este artículo analiza la participación ciudadana en procesos de consulta pública en normas de calidad y de emisión ambientales entre 2012 y 2019. La evidencia disponible muestra un problema básico: la cantidad de observaciones ciudadanas recibidas es bajísimo. Para ello, se ofrecen dos posibles explicaciones: las escasas actividades de difusión que ha llevado a cabo la autoridad administrativa en el periodo de análisis y los altos costos de participación que supone el generar una observación ciudadana que tenga posibilidad de influir realmente en el proceso. Con esto en mente, el trabajo finaliza con dos clases de propuestas —una institucional y otra administrativa— como mecanismos para mitigar la asimetría de información que existe entre la ciudadanía y las autoridades en esta clase de participación ambiental ciudadana.
Citas
1. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, 1992, principio 10.
2. Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la Ley N° 19.300, pág. 17 (Mensaje del Ejecutivo) (estableciendo que “Este principio es de vital importancia en el tema ambiental, puesto que, para lograr una adecuada protección del medio ambiente, se requiere de la concurrencia de todos los afectados en la problemática. Por ello, el principio de la participación ciudadana se encuentra presente en todo el desarrollo del proyecto").
3. Un panorama general de estos mecanismos en Mirosevic 2013: 245-316.
4. Soto y Costa 2019: 242 (planteando que la PAC cuenta con realidades propias y particulares que la diferencian de la "participación ciudadana" a secas: se enfoca en la distribución de riesgos en la sociedad, en la justicia ambiental y en la idea deliberativa que la inspiran).
5. Sierra 2008: 73 (planteando que el SEIA parece haber "consumido buena parte de la energía de la regulación ambiental" generando como consecuencia una "falta de normas ambientales").
6. A modo meramente ejemplar, CS, Rol 55.203-2016, 16 de marzo de 2017 (Mina Invierno). CS, Rol 197-2018, sentencia de 15 de mayo de 2019 (Prospección Minera Terrazas).
7. Espacio Público 2016: 19 (señalando que la reforma de 2010 estuvo enfocada por una crisis de legitimidad) (“En el 2010 se puso en marcha en Chile una reforma sustantiva a la institucionalidad ambiental que había estado vigente desde 1994. Una de las principales motivaciones para dicha reforma fue superar la ‘crisis de legitimidad’ que venía afectando a las decisiones ambientales en el marco del SEIA...”).
8. Al respecto, la Resolución Exenta N° 601/2015, del Ministerio del Medio Ambiente (Aprueba norma general de participación ciudadana del medio ambiente) (en adelante, “Resolución Nº 601”).
9. También existen otros mecanismos, como el “Comité Operativo Ampliado”, que está formado por organismos públicos del Comité Operativo y personas naturales o jurídicas ajenas a la Administración del Estado, interviniendo en la dictación de una norma o plan de prevención y/o descontaminación (art. 47, Res. Ex. N° 601/2015, Ministerio del Medio Ambiente). Este mecanismo está considerado también en el D.S. N° 38/2012.
10. http://planesynormas.mma.gob.cl. De hecho, prácticamente a partir de 2013, las resoluciones del Ministerio del Medio Ambiente que aprobaban los anteproyectos de estas normas comenzaron a señalar la disponibilidad del expediente en papel y en formato digital, en la forma ya explicada.
11. http://consultasciudadanas.mma.gob.cl.
12. Consecuentemente, la versión actual del Reglamento del SEIA consagra el derecho a acceder y conocer el expediente administrativo, a formular observaciones, a obtener respuesta fundada y a participar cuando existan modificaciones sustantivas al instrumento de evaluación. D.S. N° 40/2012, Ministerio del Medio Ambiente, arts. 89, 90, 91, 92, 95 y 96.
13. Aunque, en todo caso, la Resolución N° 601/2015 señala que el Ministerio “en un plazo no superior a 45 días hábiles desde el término de la consulta, publicará en su sitio web las respuestas a las observaciones o planteamientos ciudadanos” (art. 19).
14. Un análisis de esto en Méndez 2017: 83 y Bermúdez 2012: 529.
15. Ministerio del Medio Ambiente, Resolución N° 601/2015, art. 19.
16. Segundo Tribunal Ambiental, Rol R-22-2014 (impugnación de la Norma PM10 contenida en el D.S. Nº 20/2013, Ministerio del Medio Ambiente) y Tercer Tribunal Ambiental, Rol R-25-2014 (impugnación de la primera versión de la Norma Río Valdivia contenida en el D.S. Nº 1/2015, Ministerio del Medio Ambiente).
17. Por esta misma razón, el incumplimiento de normas de emisión es una infracción administrativa sancionable por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente (art. 35, LO-SMA), a diferencia de lo que ocurre con las normas de calidad, que en caso de superación dan origen a la necesidad de la declaración de la zona saturada o latente, con la consecuente dictación de un plan de prevención y/o descontaminación ambiental, respectivamente.
18. Al respecto son bastante demostrativas las estadísticas públicas disponibles en www.infolobby.cl.
19. Así, por ejemplo, la Tercera Encuesta del Ministerio del Medio Ambiente (2016: 122) apunta que "…es importante situar la problemática medio ambiental como un tema relevante, pero de una menor importancia relativa respecto a los temas país, comparado con otras áreas como la salud, educación y delincuencia. Este resultado es similar a lo reportado por otros estudios de opinión pública, donde las temáticas de mayor importancia y preocupación a nivel país se mantienen más o menos estables en el tiempo".
20. La Cuarta Encuesta del Ministerio del Medio Ambiente (2018: 117) señala que "…es necesario hacer visible la importancia que le entrega la ciudadanía a la temática medioambiental. Tal como se vio en los resultados, y aunque sea planteada por un pequeño porcentaje de encuestados en primer lugar de importancia, los encuestados lo ubican entre tercer y cuarto lugar, considerando distintos temas consultados. Esto indica que en Chile el tema medioambiental está tomando importancia en los últimos años, y que está siendo un tema recurrente en la agenda pública".
21. Por ejemplo, el de la Norma Secundaria Río Valdivia (2017), en cuyo expediente constan publicaciones en Facebook.
22. Con esta idea, comienza Richard Revesz su interesante propuesta de cómo el análisis costo-beneficio puede llevar a mejores niveles de protección del medio ambiente (Revesz y Livermore 2011: 1). En todo caso, como nos recordarían los economistas y los psicólogos conductuales, ello no impide que cometamos a menudo errores derivados de nuestros propios sesgos e imperfecciones (Kahneman 2012: 147 y ss.).
23. Este es un modelo simplificado, pues no hace referencia a una etapa previa y relevante en la elección racional: la formación de preferencias por parte de cada persona. El primer requisito para que una acción sea considerada racional es que ella sea óptima a la luz de las preferencias del agente (Elster 2015: 237 y ss.).
24. Podrá notarse que hay una “etapa 0”, que estará dada por tomar conocimiento de la existencia de un proceso de consulta pública respecto de un determinado anteproyecto de norma de calidad o de emisión.
25. Como ha sostenido Sunstein, también guardamos muchos sesgos cognitivos que terminan influyendo nuestra racionalidad en los temas ambientales (Sunstein 2006).
26. De hecho, si se asume que el Congreso ha delegado a un ministerio especializado la capacidad para dictar normas de calidad y de emisión, en parte por ser temas complejos y técnicos que requieren de un cierto conocimiento experto, entonces es posible asumir que estas mismas materias también serán, para los ciudadanos, las más difíciles de comprender a cabalidad (Coglianese 2006: 965).
27. Cuyo anteproyecto fue aprobado por Resolución Exenta N° 0873, del 26 de agosto de 2016, del Ministerio del Medio Ambiente.
28. Que incluyen, por ejemplo, molibdeno, arsénico, nitrógeno total, N-amonio, N-nitrito, N-nitrato, coliformes fecales, demanda bioquímica de oxígeno en 5 días, demanda química de oxígeno, oxígeno disuelto, PH, conductividad eléctrica, sólidos suspendidos totales y clorofila "a".
29. Por ejemplo, Ley N° 19.300, art. 29, inc. final (otorgando reclamación a la persona cuyas observaciones "no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental"), D.S. N° 40/2012, art. 60 (contenido mínimo de la Resolución de Calificación Ambiental), art. 78 (reclamación de la comunidad) o art. 91 (derecho a obtener respuesta fundada).
30. Nótese, al respecto, que el art. 50 de la Ley N° 19.300 no requiere para la interposición de esta acción el ejercicio de la participación ciudadana previa. Un análisis de esto en Méndez 2017: 83 y Bermúdez 2012: 529.
31. Al respecto, es bastante ilustrativa la Guía metodológica de actividades presenciales del SEA con la ciudadanía (2017), elaborada por el Servicio de Evaluación Ambiental.
32. Un ejemplo de esta diferenciación entre “información” y “guía” se encuentra en la modificación que se introdujo a la Ley de Etiquetado de los Alimentos, en donde la clásica información nutricional en base a componentes y cantidades de difícil comprensión fue complementada con los conocidos sellos negros alimenticios que operan como “guías” para los consumidores. El buen resultado de esta modificación se encuentra documentado en la literatura (por ejemplo, Scapini y Vergara 2017, Olivares et al. 2017).
2. Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la Ley N° 19.300, pág. 17 (Mensaje del Ejecutivo) (estableciendo que “Este principio es de vital importancia en el tema ambiental, puesto que, para lograr una adecuada protección del medio ambiente, se requiere de la concurrencia de todos los afectados en la problemática. Por ello, el principio de la participación ciudadana se encuentra presente en todo el desarrollo del proyecto").
3. Un panorama general de estos mecanismos en Mirosevic 2013: 245-316.
4. Soto y Costa 2019: 242 (planteando que la PAC cuenta con realidades propias y particulares que la diferencian de la "participación ciudadana" a secas: se enfoca en la distribución de riesgos en la sociedad, en la justicia ambiental y en la idea deliberativa que la inspiran).
5. Sierra 2008: 73 (planteando que el SEIA parece haber "consumido buena parte de la energía de la regulación ambiental" generando como consecuencia una "falta de normas ambientales").
6. A modo meramente ejemplar, CS, Rol 55.203-2016, 16 de marzo de 2017 (Mina Invierno). CS, Rol 197-2018, sentencia de 15 de mayo de 2019 (Prospección Minera Terrazas).
7. Espacio Público 2016: 19 (señalando que la reforma de 2010 estuvo enfocada por una crisis de legitimidad) (“En el 2010 se puso en marcha en Chile una reforma sustantiva a la institucionalidad ambiental que había estado vigente desde 1994. Una de las principales motivaciones para dicha reforma fue superar la ‘crisis de legitimidad’ que venía afectando a las decisiones ambientales en el marco del SEIA...”).
8. Al respecto, la Resolución Exenta N° 601/2015, del Ministerio del Medio Ambiente (Aprueba norma general de participación ciudadana del medio ambiente) (en adelante, “Resolución Nº 601”).
9. También existen otros mecanismos, como el “Comité Operativo Ampliado”, que está formado por organismos públicos del Comité Operativo y personas naturales o jurídicas ajenas a la Administración del Estado, interviniendo en la dictación de una norma o plan de prevención y/o descontaminación (art. 47, Res. Ex. N° 601/2015, Ministerio del Medio Ambiente). Este mecanismo está considerado también en el D.S. N° 38/2012.
10. http://planesynormas.mma.gob.cl. De hecho, prácticamente a partir de 2013, las resoluciones del Ministerio del Medio Ambiente que aprobaban los anteproyectos de estas normas comenzaron a señalar la disponibilidad del expediente en papel y en formato digital, en la forma ya explicada.
11. http://consultasciudadanas.mma.gob.cl.
12. Consecuentemente, la versión actual del Reglamento del SEIA consagra el derecho a acceder y conocer el expediente administrativo, a formular observaciones, a obtener respuesta fundada y a participar cuando existan modificaciones sustantivas al instrumento de evaluación. D.S. N° 40/2012, Ministerio del Medio Ambiente, arts. 89, 90, 91, 92, 95 y 96.
13. Aunque, en todo caso, la Resolución N° 601/2015 señala que el Ministerio “en un plazo no superior a 45 días hábiles desde el término de la consulta, publicará en su sitio web las respuestas a las observaciones o planteamientos ciudadanos” (art. 19).
14. Un análisis de esto en Méndez 2017: 83 y Bermúdez 2012: 529.
15. Ministerio del Medio Ambiente, Resolución N° 601/2015, art. 19.
16. Segundo Tribunal Ambiental, Rol R-22-2014 (impugnación de la Norma PM10 contenida en el D.S. Nº 20/2013, Ministerio del Medio Ambiente) y Tercer Tribunal Ambiental, Rol R-25-2014 (impugnación de la primera versión de la Norma Río Valdivia contenida en el D.S. Nº 1/2015, Ministerio del Medio Ambiente).
17. Por esta misma razón, el incumplimiento de normas de emisión es una infracción administrativa sancionable por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente (art. 35, LO-SMA), a diferencia de lo que ocurre con las normas de calidad, que en caso de superación dan origen a la necesidad de la declaración de la zona saturada o latente, con la consecuente dictación de un plan de prevención y/o descontaminación ambiental, respectivamente.
18. Al respecto son bastante demostrativas las estadísticas públicas disponibles en www.infolobby.cl.
19. Así, por ejemplo, la Tercera Encuesta del Ministerio del Medio Ambiente (2016: 122) apunta que "…es importante situar la problemática medio ambiental como un tema relevante, pero de una menor importancia relativa respecto a los temas país, comparado con otras áreas como la salud, educación y delincuencia. Este resultado es similar a lo reportado por otros estudios de opinión pública, donde las temáticas de mayor importancia y preocupación a nivel país se mantienen más o menos estables en el tiempo".
20. La Cuarta Encuesta del Ministerio del Medio Ambiente (2018: 117) señala que "…es necesario hacer visible la importancia que le entrega la ciudadanía a la temática medioambiental. Tal como se vio en los resultados, y aunque sea planteada por un pequeño porcentaje de encuestados en primer lugar de importancia, los encuestados lo ubican entre tercer y cuarto lugar, considerando distintos temas consultados. Esto indica que en Chile el tema medioambiental está tomando importancia en los últimos años, y que está siendo un tema recurrente en la agenda pública".
21. Por ejemplo, el de la Norma Secundaria Río Valdivia (2017), en cuyo expediente constan publicaciones en Facebook.
22. Con esta idea, comienza Richard Revesz su interesante propuesta de cómo el análisis costo-beneficio puede llevar a mejores niveles de protección del medio ambiente (Revesz y Livermore 2011: 1). En todo caso, como nos recordarían los economistas y los psicólogos conductuales, ello no impide que cometamos a menudo errores derivados de nuestros propios sesgos e imperfecciones (Kahneman 2012: 147 y ss.).
23. Este es un modelo simplificado, pues no hace referencia a una etapa previa y relevante en la elección racional: la formación de preferencias por parte de cada persona. El primer requisito para que una acción sea considerada racional es que ella sea óptima a la luz de las preferencias del agente (Elster 2015: 237 y ss.).
24. Podrá notarse que hay una “etapa 0”, que estará dada por tomar conocimiento de la existencia de un proceso de consulta pública respecto de un determinado anteproyecto de norma de calidad o de emisión.
25. Como ha sostenido Sunstein, también guardamos muchos sesgos cognitivos que terminan influyendo nuestra racionalidad en los temas ambientales (Sunstein 2006).
26. De hecho, si se asume que el Congreso ha delegado a un ministerio especializado la capacidad para dictar normas de calidad y de emisión, en parte por ser temas complejos y técnicos que requieren de un cierto conocimiento experto, entonces es posible asumir que estas mismas materias también serán, para los ciudadanos, las más difíciles de comprender a cabalidad (Coglianese 2006: 965).
27. Cuyo anteproyecto fue aprobado por Resolución Exenta N° 0873, del 26 de agosto de 2016, del Ministerio del Medio Ambiente.
28. Que incluyen, por ejemplo, molibdeno, arsénico, nitrógeno total, N-amonio, N-nitrito, N-nitrato, coliformes fecales, demanda bioquímica de oxígeno en 5 días, demanda química de oxígeno, oxígeno disuelto, PH, conductividad eléctrica, sólidos suspendidos totales y clorofila "a".
29. Por ejemplo, Ley N° 19.300, art. 29, inc. final (otorgando reclamación a la persona cuyas observaciones "no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental"), D.S. N° 40/2012, art. 60 (contenido mínimo de la Resolución de Calificación Ambiental), art. 78 (reclamación de la comunidad) o art. 91 (derecho a obtener respuesta fundada).
30. Nótese, al respecto, que el art. 50 de la Ley N° 19.300 no requiere para la interposición de esta acción el ejercicio de la participación ciudadana previa. Un análisis de esto en Méndez 2017: 83 y Bermúdez 2012: 529.
31. Al respecto, es bastante ilustrativa la Guía metodológica de actividades presenciales del SEA con la ciudadanía (2017), elaborada por el Servicio de Evaluación Ambiental.
32. Un ejemplo de esta diferenciación entre “información” y “guía” se encuentra en la modificación que se introdujo a la Ley de Etiquetado de los Alimentos, en donde la clásica información nutricional en base a componentes y cantidades de difícil comprensión fue complementada con los conocidos sellos negros alimenticios que operan como “guías” para los consumidores. El buen resultado de esta modificación se encuentra documentado en la literatura (por ejemplo, Scapini y Vergara 2017, Olivares et al. 2017).
